美国外交决策机制概论

　　【原文出处】外交学院学报【原刊期号】199601【原刊页号】48-54【 作  者 】唐晓

　　美国外交决策是一个十分复杂而曲折的动态过程。不同的历史时期，不同的国内外形势，不同决策者的素质与性格，他们履行职能的方式以及外交决策所面临的不同性质的问题及其形势的发展等等因素，都使外交决策过程变化多端，很难说有一个固定不变的决策模式。同时，一个完整的外交决策过程一般包括提出问题和政策构想、拟定各种供决策者选择的政策方案、制定政策、执行政策和反馈、评价和修改政策以及产生新的政策等五个阶段。因此，若历史地、全面地研究美国外交决策机制，无疑是一项比较艰巨的工作。本文主要从政治学角度出发，着重于决策过程，综合地探讨美国外交决策机制中的有关因素及其功能，以及彼此之间的相互关系。

　　一、美国外交政策的首要决策者：总统及其政府决策机构

　　根据美国宪法规定，总统和国会共同行使外交权。其中总统有权任命驻外大使（但任命的大使需经参议院批准）；有权对外缔结条约（但须征询参议院的同意和批准）；有权接见外国使节和接受国书，即有权是否承认外国使节所代表的国家的主权及其政府的合法性；作为全国武装力量总司令，总统拥有军事管理权和指挥权，有权派遣武装力量去国外执行任务。虽然宪法对制定对外政策的权限没有说明，但实际上“总统宣誓就职时，他便登上了各种行政职务的最高职位，与此同时，他也就处在外交的最高地位了。”〔1〕美国建国以来， 历届总统都一直致力于外交政策的制定并指导对外关系的执行。不仅如此，现代美国总统除履行上述宪法规定的外交权力之外，还通过各种手段和方式，绕过宪法和国会，制定和执行各种外交政策。例如，在对外缔约方面，总统为避开国会的监督，常常与外国政府签订大量的行政协定以代替国际条约，“总统们已经利用这些协定来制定实质性的外交政策”〔2〕； 总统们还经常任命“特使”、“私人代表”和“秘密使节”等形式的外交代表来执行外交任务，而这些人的任命无须国会的同意和批准；此外，国会虽然在法律上拥有宣战权，但总统实际上拥有不宣而战权。与国会相比，总统在外交决策上还拥有三大政治资源优势：1.情报控制。总统拥有得天独厚的情报来源渠道，即政府外交决策机构。它主要对总统负责，直接而定期地向总统汇报，而对国会则是不定期地通报相关委员会。总统常常可以行政特权为由抵制国会索取情报的要求，总统及其白宫主要助手可以此拒绝在国会作证。2.个人外交。美国最高法院认为，总统是“联邦政府与外国打交道的唯一机构”。〔3 〕现代美国总统常常热衷于从事个人外交：亲自制定和发表对外政策，通过信件、电报、电话和热线与其他国家领导人通讯，亲自参加重要的国际会议，亲自参加对外谈判和签订条约等。3.处理危机事件。总统作为主权国家的代表，在处理危机事件中能够迅速、果断而灵活地作出反应和决策，不仅可以行使宪法列举的权力和默示的权力，而且可以行使主权国家的“固有权力”。〔4〕总之，宪法、 法律和历史实践赋予了总统在对外政策上拥有比对内政策上大得多的控制权，“在外交事务方面，总统的权力比国会大”。〔5〕“总统毫无疑问是头号外交家”，〔6〕是美国外交政策的首要决策者。

　　然而，总统个人并不能形成和精炼外交决策的所有想法，他必须依靠其领导的政府外交决策机器及其白宫顾问和助手为其决策提出问题和政策构想，拟定、评价和选择各种政策方案，赢得国会和公众的支持，在国外代表美国的利益同外国政府磋商和谈判。