五、法治的政府推动及其与人民的关系

　　中国已经走上了一条与社会演进型法治相区别的政府推进型的法治道路。这是一个基本的事实。在这个事实背后，存在着一个为人们所关心的且在理论上也十分重要的问题：法治的政府推动与人民群众的作用是一种什么关系？谁是推进法治的主体？

　　当我们提出“谁是实行和推进法治的主体”等问题时，在思想上很容易陷入一种巨大的困惑。从理论上看，这个问题的答案是十分明晰的和不容置疑的，人民是国家的主人，国家权力属于人民。这是载入宪法和各种政治理论文献中的定论。然而，目前为法学界所广泛讨论的一个问题是：在实行法治的过程中，人民是治理对象、还是治理的主人？人民是法治的主体、还是法治的客体？这样一些问题不是来源于理论本身，而是来源于目前中国的法治实践。

　　法学家们提出的现实状况主要包括以下一些内容：在当前中国已经制定并实施的各种法律中，管理普通群众的法律比较好执行，管理和约束各级党政官员的法律执行情况最差；在中国农村广大地区逐步开展起来的“依法治村”运动，以治“乱”、治“脏”为起点，以解决计划经济年代的人民公社体制解体所造成的农村地区管理真空问题为初始动机；在中国有亿万人民参加的大规模的普及法律知识的运动中，最富指导性的口号是“把法律交给人民”（法学家们就此提问：把法律从哪里交给人民？由谁交给人民？是从政府手中交给人民吗？人民制定的法律落到哪里去了？）；在上至省市下至农村的各级地区组织开展的依法治理活动中，各级政府机构及司法机构成为掌握法律的实施者和管理者，大多数普通群众是管理对象。

　　法学家们提出的事实是感性的、零散的，但又是真实的。这些事实与宪法和理论上所标明的“人民群众当家做主”的定论是一种什么关系呢？到底谁是推进法治的主体呢？

　　在前面的讨论中，我们基本上得出了这样一个初步性的结论：中国走上了一条政府推进型的法治道路，中国本土政治资源是政府推进法治可资利用的最大资源。这个结论中包含着另一个基本内容就是：政府是推进法治的主体。这里的“政府”的概念是广义的，在目前中国，包括执政党及其执政党领导下的政府、人民代表大会和各级政治组织。简而言之，这里的“政府”就是政治学意义上的国家。

　　人民群众是否是推进法治的主体？当然也是。但为什么不叫人民推进型的法治、或是社会演进型法治呢？这里涉及到一个政府推进及其与人民的关系问题。

　　依法治国，就是广人民群众在党的领导下，……依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、经济文化事务和社会事务〔13〕。

　　这是中国对依法治国问题提出的正式的官方解释。有些法学家希望能在执政党和人民之间做一种区分，想搞清楚到底是执政党、还是人民是依法治国的主体。实际上，执政党和人民，这两者是无法截然区分开来的。如果真的能够把执政党与它领导下的人民截然区分开来，只让他们中间的一个作为法治发展的推动主体，中国也就不是现在的中国了。这是一个基本的常识性问题，是社会主义初级阶段的中国国情。

　　政府是推进法治的主体，人民也是主体。两者之间的最基本关系，是执政党对人民的领导关系和党对人民的服务关系。所谓党对人民的领导关系，是指使党的主张经过法定变成国家意志，带动人民群众实现党的路线、方针、政策；领导人民制定宪法和法律，依法管理国家〔14〕；所谓党对人民的服务关系，是指党依照人民的意志和愿望制定和实施法律，以法律保障人民利益，为人民服务。

　　除了上述这种基本的关系之外，执政党和人民在法治化进程中具体表现为一种怎样的关系呢？我们大致可以说出这样一些内容：执政党代表人民，提出体现人民长远利益的法治远景目标，教育和带领人民推进法治，并尊重人民群众在法治实践中的创造性经验，把它提升为推进法治的方针、策略和改革智慧。受到法治教育的、逐步提高了民主意识、权利意识和法律意识的人民逐步在越来越高的层次和水平上参与和实现对国家、社会的各项事务中的依法管理水平和依法监督水平。执政党和人民群众在一种良性互动过程中逐步建立起一种领导与支持、代表与监督的新型政治关系，进而为未来中国长远政治格局奠定一种新型的社会基础。

　　这将是一个长期的过程，是一种理想性的社会远景目标。我们现在恰好处于这种良性互动过程的起点状态，这种起点状态中的人民可能更多地还是受教育的对象、是管理的对象，是领导的对象，也就是一些法学家所说的，目前人民还更多地是法治的客体。人民群众还不是十分懂得民主、不是十分懂得法制，他们管理自己的能力也还需要提高。如果我们承认中国的经济文化依旧落后的话，再向前走一步，进而承认中国人民的民主法制观念和依法管理国家社会事务的水平也同样落后，就是一件顺理成章而无须感到为难的事情。

　　中国的法治化进程与民主化进程仍然处于起步状态。“法治化”与“民主化”这两个提法本身就提示和意味着一种过程，意味着有一个起点，有一个并不十分理想的初始阶段。中国从十年动乱和“领袖至上”的年代走出来的时间还不长；中国宪法中的许多规定依然是纲领性的，而不是操作性的；从一个纲领性宪法的开始贯彻实施到“宪政”的最后到位，需要一个长期的过程。

　　说到民主与法治的过程问题，我们应该提到两位无产阶级革命和中国民主革命的先驱人物，他们是列宁和孙中山。

　　在十月革命胜利后，列宁从当时苏联的具体国情出发认为，虽然法律已经确认苏维埃是“通过劳动人民来实行管理的机关”，但是由于文化水平这样低，而实际上，苏维埃是通过无产阶级先进阶层来为劳动群众实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关〔15〕。按一般推理来认识，列宁这段话可能包含着这样的含义，即无产阶级民主包含着两个阶段，一个是文化水平较低的无产阶级群众通过其先进政党来管理国家而不是自己管理国家的阶段，另一个是文化水平已经得到提高的无产阶级自己来管理国家的阶段。

　　大致在与列宁提出上述思想的同时，孙中山先生从中国国情出发，提出了与列宁相似的结论。他认为，中国要达到民主社会，必须经过三个过程，即军政、训政、宪政。或许，中国现阶段的历史发展已经越过了军政时期，但又尚未达到宪政时期，而可能恰好处于“训政”时期。

　　会有许多人对此提出不同的看法。中国进行了几十年社会主义民主建设，如何才处于“训政”阶段？其实，是否同意把现阶段中国民主政治的发展水平定位于“训政”阶段并不重要，重要的在于人们都承认，中国的经济文化还很落后，公民参与民主政治的素质还有待提高，在民主法治建设方面仍然需要走一段很长的路。这就已经足够了。孙中山所谓“训政”阶段，是指对公民进行训练，使有几千年封建传统、受现代化教育很少的中国人逐步学会在现代民主制下生活和行为，学会正确地参与现代的民主政治生活。早在孙中山之前，十九世纪末期的一批中国知识分子就曾认为，西方的政治制度是好的，之所以在中国行不通，是因为“民智未开”，所以要先在“开发民智”上下功夫〔16〕。

　　对于社会主义民主首先需要教育人民、训练人民的问题，作为中国人大前任领导人的彭真曾经有过一段颇为精彩和意味深长的话，他说：至于说到群众的议政能力，这也要通过实践来锻炼、提高。有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一全县的事情，逐步提高议政能力。八亿农民实行自治，自我管理、自我教育、自我服务，真正当家做主，是一件很了不起的事情〔17〕。

　　民主需要时间，需要训练，需要一种生长过程。在民主实践中教育人民、训练人民，是民主化和法治化进程的一个重要步骤和必经历程。

　　当我们说，应该尊重人民群众的创造性时，我们是希望谁来去尊重呢？显然是国家。因为是后者正在领导中国人民实行法治。

　　至少就目前而言，尊重人民群众的创造性是与借助国家力量推进法治分不开的。中国人民是“党领导下的人民”，离开了国家的领导、认可、推动和组织，实行法治确实是一件很难的事情。农民们创造了家庭联产承包制，但没有国家的推动力量，没有连续几年的“中央一号文件”，思想仍然停留在计划经济时代和不愿放弃既得利益的地方官员们如何能够在本地管理范围内允许和认真执行家庭联产承包制。农民们创办了乡镇企业，但如果没有国家三令五申、明令禁止乡镇干部对企业吃拿卡要，乡镇企业的微薄利润何以承受得住众多的贪婪之手。农民们对村干部的压制型管理和违法乱纪早已深恶痛绝，但如果没有各级党政部门联合行动和以司法行政部门为主体的大批政府干部下乡指导普法，农村地区的依法治村运动何以能够在全国半数农村地区普遍开展起来，又何以能够呈现出“村务公开、民主监督、官民互治”的良好前景。

　　中国法治的成功有赖于国家力量的推动，有赖于国家目标与人民利益的结合。在这场运动中，至少在运动初期，作为国家代表的各级党政机构起着领导作用、组织作用和宣传教育作用，是法治化进程中的主导方面；人民基本上是处于接受领导、接受组织、积极响应和拥护支持的角色。一个地区、一个部门的法治工作开展得成效如何，关键取决于当地的各级党政组织的工作开展情况，取决于党政组织对此项工作的重视程度如何，取决于措施到位如何和方法是否得当。这是在中国基层工作的众多党政干部的共同感受，也是现实中国国情的具体体现。

　　也许我们真的仍然处于“训政”阶段，也许“启开民智”的任务远未完成，因而必须在国家领导下推进法治、实现民主。这就是现实中国国情的具体体现。

　　六、国家的制度创新与人民群众的创造性实践的关系

　　强制性制度变迁与诱致性变迁问题

　　强制性制度变迁与诱致性制度变迁及关系是西方制度经济学中的一个重要问题，中国的经济学家经常用它来分析中国的经济改革问题。毫无疑问，它同样适用于对中国法制改革及法治化进程的分析。中国的政府推进型法治属于强制性制度变迁的一种情况。强制性制度变迁是由政府通过法律和命令来推行、实现的，基本目的在于建立和改变原有的法律和秩序。由政府进行强制性制度变迁的主要原因在于，社会基本制度是一种公共产品，国家是这种公共产品的主要供给者。由私人进行基本制度的变迁存在着创新成本与收益的不一致的情况（即私人进行制度创新的成本高、而收益是全社会性的），私人会因为成本大于收益而不介入或极少介入这种制度创新活动〔18〕。许多学者担心，过多地借助国家力量强制推行变法，会出现法法治主观设计与社会生活客观情况相脱节的情况，出现法律制度的人为确立与社会生活方式的自然演变节律相脱节的情况，进而出现法律效力与法律实效的矛盾。这种担心不是没有道理的。新制度经济学认为，由国家进行强制性制度创新的更深层问题是，国家能够建立符合社会需要的制度吗？国家的强制性制度变迁能够提供有效的制度供给吗？国家强行推行的制度尽管可以强制性运作，但它有可能违反或偏离社会需要和利益，不符合社会经济生活的客观规律〔19〕。如何解决这种矛盾，也是中国法制改革和其它社会经济改革的法律运作过程中所遇到的一个现实问题。解决这种矛盾的办法是多种多样的。其中一个主要的办法是将国家推行的强制性制度创新与尊重人民群众的创造性实践活动结合起来，将强制性制度变迁与诱致性变迁结合起来。二十年来的中国法制改革和社会经济改革的法律推动在这方面已经取得了不少经验，并且有了一些成功做法。

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