中国是一个地道的农业和农民大国，近13亿人口中有9亿多居住在农村。研究和思考中国现实一切重大社会问题，必须从这一基本国情出发。制约中国现代化事业的最大障碍，不在城市，而在农村。只有善待农民，中国才会有一个稳定和繁荣的未来。弱质农业步履蹒跚负重前行 

    1．“民以食为天”，解决众多人口的吃饭问题，是中国政府的第一要务。中国共产党从执政伊始，就对发展农业、增加农业产品供给投入了极大的热情，先后发动了土地改革、合作化、人民公社运动，后来又搞了“农业学大寨”、“普及大寨县”、“推行农业机械化”等活动。“农业是国民经济的基础”这一信念在官方语言和文件中，从来没有动摇过。但是，由于制度缺陷造成的粮食匮乏和农产品短缺，直到上世纪80年代实行包产到户之前，一直困扰着中国。定量供应，吃不饱饭，是一种普遍现象。直到“文革”结束后，安徽省小岗村十几户农民冒着身家性命危险，率先探索“包产到户”之路，得到了中共高层开明人士的赞许和支持，才终于找到了一把能使中国人填饱肚子的钥匙。 

    2．由于“大包干”等新的农业政策的推行，广大农民的劳动热情被重新唤醒，极大地解放了农业生产力。从1979年到1984年，农业连续丰收，6年间粮食增产1亿多吨，一下子改变了中国农业的长期被动局面。可是，好景不长，1985年粮食产量急剧下降，随后几年农业发展处于徘徊阶段，直到1989年底才恢复到1984年的水平。但是，这种“恢复”性增长只具有短期意义，不具有稳定基础的长期性质。中国农业进入了“拉锯战”，进进退退，时好时坏，在步履蹒跚中缓慢前行。支持农村发展的动力已经纯粹从农业转到了乡镇工业，转到了农业以外的农民可以挤进去的新生部门。人们经过短暂的胜利，头脑冷静下来之后，才逐步认识到，20多年的农业改革，只是低水平地解决了中国人的吃饭问题，并没有改变农业的脆弱地位，更没有使农业走上良性循环和与其它产业平等竞争的轨道。 

    3．由于中国还不是成熟的市场经济国家，市场对农业的调节还很不到位，因此，中国农业的周期性波动不是主要由供求关系等市场力量所决定的，而主要是由政策偏差和政府行为的某种倾向所决定的。 

    农民生产积极性的下降，对农业投入的减少，直接导源于利益比较法则。当某些政策倾向和外部环境对农民的利益造成损害时，农民就会采用一种特有的方式进行反抗。比如，缩减播种面积、撂荒、实行粗放管理、拒绝完成订购任务、与基层政府和官员采取不合作态度等。这种“反抗”的直接结果就是农业的停滞或生产水平的下降。 

    政府的施政行为为什么在不少情况下损害农业增长而不是促进农业增长，其运作机理是这样的：我国农产品的消费，可分为两大集团：一是农民集团；二是市民集团。农民集团满足消费的程度，一般被认为是农民自己的事，与政府关系不大，政府也不承担多少实质责任。而市民集团对农产品的消费，一旦供不应求，匮乏加剧，便喊声四起，叫苦连天，政府马上要承担巨大压力。往往只有在这时，农业才被重新重视起来。一旦市场供应状况好转，农业问题似乎就不那么重要了。这样，发展农业的动力不是来源于农业内部，而是来源于农业外部，时而被政府所重视，时而被政府所忽视，农业就跳不出兴衰反复的周期率。 

    4．1994年，美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗发表了著名的《谁来养活中国》一文，引起了轩然大波和诸多学者政要参与的论战。人们有理由不同意布朗的结论，因为中国人还是有能力解决自己的吃饭问题的。但是，人们也必须谨慎地告诫自己，中国的粮食安全问题始终不能忽略。中国是一个人口大国，而且每年仍以  1000余万的速度递增，预计2030年将达到16亿。我们不能陶醉于用世界7％的耕地养活了世界22％的人口这一辉煌业绩。因为中国有限的耕地所承受的压力实在太大，人多地少的矛盾越来越尖锐。中国粮食产量1996年突破5亿吨大关之后，出现了徘徊和减产的趋势。尤其近两年来减幅加大，引起了高层领导人的极大关注。他们担心粮仓里的储备粮是否确有其物，外出视察时要亲  自查验，足见其在粮食安全问题上如履薄冰之心境。中国粮食一旦出现较大缺口，由于人口众多和交通不便的缘故，靠国际市场调节是没有保证的。解决中国人的吃饭问题，其基本立足点应放在国内市场上。 

    5．资源瓶颈是制约农业发展的一大障碍。在目前的技术条件下，耕地仍然是发展农业的基本要素。但是，中国有限的耕地却每年以上百万亩的速度急剧减少。建工厂、修公路、盖住宅、发展小城镇、遍地开花的开发区，大量挤占农用耕地。工业污染、生态破坏、环境恶化、洪涝灾害、过度放牧和掠夺式耕种，使大量耕地和草场越来越趋向贫瘠和荒漠化。中国的淡水资源严重不足，人均占有量仅及世界平均数的1／4―1／5，可用于灌溉的水源日益减少。 

    农业的资金投入严重不足。农民由于负担沉重，收入增长缓慢，以及农地产权制度上的缺陷所引发的短期行为，没有能力或不愿意向农地投资。现有金融体系根本不把农民作为服务对象，农民即使有合理信贷需求也融资无门。政府财政用于农业的公共投资占财政支出的比例越来越低，致使大量农用水利设施年久失修，农村公共用品供给严重不足。 

    人力资源是发展农业的主体要素。农村劳动力过剩是一个总量概念，而从结构上看，有知识、有文化、掌握现代农业技术和市场流程的新型农民却数量有限，极为稀缺。更为可怕的是，这种状况不是在向好的方向转变，而是朝着更加恶化的方向加速发展。农村的一流优秀青年，通过考学参军等途径一去不复返。农村的二流青年进城打工，宁做“流浪汉”也不愿再种田。留在农村的三流青年，无心事桑麻，杂七杂八弄碗饭。剩下的主要是妇女和老弱病残，用他们瘦弱的身躯勉强支撑起农村和农业这片天。 

    6．市场竞争考验着农业的今天和未来。在计划体制和普遍短缺状态下，增加实物产量几乎成了农业发展的唯一目标。而在市场经济条件下，来自于需求的约束使实物产量偏好风光不再。卖粮难、卖果难、卖猪难、增产不增收构成对农业的新困扰。农民既要面对国内市场的疯狂竞争，也要面对国际市场的激烈角逐。在国内市场竞争中，意味着只有那些在资源、技术、制度上抢占先机而获得比较优势的农民及其群体，才能活得更好。而那些落伍的农民，等待他们的则是被淘汰出局或走向破产。在国际市场竞争中，意味着将有大量国外农产品进入中国市场。中国农产品能否凭借比较优势在国内市场中占有足够份额并尽可能多地挤进国际市场，是对中国农业的新考验。而中国多种主要农产品在成本、价格、品质等方面的竞争能力，与境外同类产品相比，具有相当差距。这也是漫长的入世谈判中，中国政府最为担心的问题之一。 

    调整农业产业结构被当作提高农业竞争力的法宝而到处应用。但是，在实际操作过程中，这一方法并不总是有效。某种优质品种在种植初期可能会卖个好价钱，但一旦大面积推广，价格立即一落千丈。优质生猪、棉花、反季节蔬菜、瓜果等都没能逃此厄运。这种由个体理性而导致集体非理性的现象是很普遍的。看来，如何调整农业产品结构是一种颇费思量的事情。 

    7．以家庭为单位的农地承包制度遇到新挑战。这种承包制把土地使用权分散到全国2亿多农户，过于精细而形不成规模，无力面对激烈的市场竞争。随着人口增减流动和耕地数量的变化，承包权长期不变与调整承包面积的矛盾越来越尖锐。虽然中央政府一再声称家庭承包制的政策“长期不变”，但各地正在推行的所谓“土地流转”制度改革正在动摇着承包制的基础。其未来结果如何，现在还很难做出一个明晰的判断。这里的关键问题是，放弃或失去土地的农户能否有一个新的谋生出路。如果没有这种出路，或者眼前有路而最终走不通，那么，他们重新返回土地的要求就会始终存在。农村土地制度的演进，已经走到了一个关节点上，能否正确处置，关乎中国农业未来的兴衰大计。 

    8．要从根本上解决农业问题，使农业走出反复陷入困境的恶性循环，只从经济角度考虑问题，投入某些物质性硬件，是很不够的。唯其如此，只能起到输血打气的作用，暂时减轻危机的症状，使加剧的矛盾有所缓解，而不能釜底抽薪，使农业走上稳定发展的良性循环道路。这是因为，农业作为整个社会大系统的子系统，它的存在状态如何，不仅取决于经济因素，还取决于政治、思想文化等其它社会因素。有鉴于此，我们认为农业的根本出路不仅在于强化农业的国民经济基础地位，而且要解决农民的政治地位和其它社会地位问题。是什么妨碍了农民收入增长 

    9．改革开放以来，农民收入增幅下降第一次出现在1985年，当年粮食大减产，比上年下降6．9％，以后粮食产量持续徘徊，从1985年到1988年，农民年收入增长率由15．19％降到5．3％。1989－1991年，属于经济整顿、治理期间，影响了乡镇企业的发展，银行贷款零增长，农民收入处于低谷时期，年均增长0．7％。1992－1996年，这五年是农民收入恢复性增长时期，年均增长5．3％。1997-2000年，农民收入增幅急剧下降，1996年为9％，1997年为6．4％，1998年为4．7％，1999年为3．3％，2000年为2．1％。1995年每亩农业纯收入为376元，而2000年下降为161元。 

    从农民收入平均值看，还是在缓慢增长，而不是绝对量减少。正是这个“平均值”容易模糊人们的视线，看不清问题的严重性。根据全国农村固定观察点办公室的调查，2万多被调查农户，2000年最高1％收入农户拥有全部收入的9．6％。这部分1％的人口拥有的收入是最低20％收入人群收入合计的1．7倍，按照人均收入计算达到26290元／人。每户家庭纯收入达到102700元，分别是最低20％收入人群的37．34倍和33．94倍。这样算下来，去掉高收入户的份额，相当数量农户的收入水平不是缓慢增长，而是绝对下降的，也就是马克思所描述的那种绝对贫困化。 

    10．2000年3月，一个叫李昌平的经济学硕士、年仅37岁的乡党委书记致信朱?基总理，大声疾呼“现在农民真苦，农村真穷，农业真危险”，引起了总理和中央的高度重视。在今年人代会闭幕后召开的记者招待会上，面对记者提问，朱?基坦陈使他最头痛和睡不着觉的事情就是农民收入增长缓慢。两会（人代会、政协会）期间，代表和委员议论最多的话题也是农民增收问题。为何农民增收问题朝野关注，举国而议？它的严重性在于，农民穷困既是农村经济面临的突出矛盾，也是事关全局的重大问题。农业长期不增收，农民生产积极性受影响，农产品供求形势就可能发生逆转；农民收入和农村购买力上不去，不仅工业品的市场需求将受到制约，也会影响农民对农产品的消费支出，加剧农产品的卖难，令扩大内需方针难以真正落实；农民生活得不到持续改善，农村不稳定因素就会增加，从而产生大量“流民”，危及社会安定；农民不能富裕起来，全面建设小康社会，加快现代化的目标就不可能最终实现。农民所受之苦不只今日有之，几百年上千年连绵不断，而今日倍受关注，是有着特殊时代背景的。除了长远利益方面的理性之光照射之外，现代社会运作的逻辑关联也会使人们清醒地认识到：农业之兴衰系天下之安危，农民过不下去了，对谁都没有好处。 

    11．中国农村有9亿人口，5亿劳动力，老年人和小孩子只要能干活，就尽量不闲着。这种近乎于天文数字的劳动力供给，是造成农民收入增幅缓慢的人口前提。不减少农民，不减少农村人口，农民就不可能真正富裕起来。这是近来诸多学者潜心研究所得出的一个共同结论。 

    人多好吃饭也好干活，为什么农民人数众多而影响了自己致富呢？这可以从以下五点得到解释：一是大量供给使劳动力价格过于低廉。农民在自己的承包田里耕作，投在土地上的劳动力成本几乎可以忽略不计，计算净剩余时习惯上“不算工夫钱”。外出打工和投在非农产业上的农村劳动力，由于僧多粥少，活不好找，给点钱就有人干，收入水平大大低于均衡价格。同时大量存在着干完活而拿不到钱的情况。二是劳动力大量闲置。中国官方统计的失业率从来不包括农民。据一些专家的保守估计，农村的失业者至少有 1．5亿。从事季节性工作，劳动量不饱和的半失业者或流动性失业者就更多了。三是农村劳动力素质普遍比较低下，适应不了现代农业的技术要求和结构变化，只能从事体力性的简单劳动，数量众多而无质量优势。四是大量同质劳动力处在同一产业平台上，面对的市场容量有限，少数人增产可以增收，人稍多一点马上过剩，导致价格暴跌。五是由于农业的弱质性，很多国家的政府都对农业采取补贴措施。由于中国农村人口太多，由少数人出钱对多数人进行补贴是补不起的。因此，中国农民很难得到这份好处。 

    12．农民收入提高要靠农业的专业化，而专业化水平的提高必须有广大、统一、自由的市场，必须使农民以较低的成本进入市场。这是被一切成功的农业所证明的规律，中国不会例外。但是，目前农村市场发育本身遇到严重障碍，资本市场、劳动力市场和土地市场这三大要素市场停止发育，农产品市场甚至有所倒退。农民进入市场的途径是一路红灯，在这样的市场环境下，让农民到哪里去赚钱呢？ 

    农民出去打工挣钱，本身就非常艰难，何况，人还没有出去就要开各种各样的证明。如计划生育证明、卫生检查、押金等，要出去打工起码要花700－800元钱左右。农民大部分是借钱开了这一切证明才能进城。到了城市，还要收暂住证、城市增容、卫生管理等7项费用，干着最苦最脏的活不说，还要处处受歧视。大部分农民进城找不到事干，进城时借来的钱早就无法维持了，有时连回家的路费都没有。现在国务院虽已下令取消了对民工的各项不合理收费，但能否在基层真正落实还是个问号。 

    13．沉重的税费负担压得农民喘不过气来。“头税轻，二税重，三税无底洞。”十多年前农民自己早就作了形象生动而又准确的概括。据有关方面调查，税改前的农业税全国平均只占耕地产量的2．5％，很轻；三提五统费总额是农业税的三倍，较重；而在规定的税费之外，所谓的社会负担、以资代劳、达标集资等“三乱”收费的金额比税费总额还要多，而且没有什么约束，随意性很大，确是无底洞。1996年全国的农村税费总额为880亿元，而这一年的“社会负担”、三乱收费及以资代劳的总金额据职能部门估测为1000亿元，全国农民实际总负担金额为1880亿元。按现在的税改方案只能收到税金600多亿元，即便是中央拿出200亿元来用作财政转移支付，还有1000亿元的缺口没有正当出处。所以，农民负担过重主要是重在所谓的社会负担、以资代劳和“三乱”收费上。最近，美国国会参众两院通过新农业法案，规定今后10年内，美国联邦政府用于农业的补贴将达到1900亿美元，比旧法规定的补贴增加了80％。发达国家大都实行农业补贴政策，很少有向农民征税的。中国是少数向农民收税的国家之一。 

    14．巨额的债务负担是悬在农民头上的又一利剑。据现任《改革内参》记者的李昌平硕士粗略核算，全国有近3000个县（市），平均每个县（市）的债务按2―3个亿计算，全国农村债务大约在6000―9000亿之间。农村人口约9亿，人均负债约667―1000元。农村债务的债主70％是县乡村干部和干部的亲友，由于乡村欠债主的钱，乡里值钱的东西打着产权改革的旗号早就卖光了，剩下的就只有土地、泵站、学校了。由于种地不挣钱，农民都不愿要地，正好债主要不到钱，也只好打土地的主意。现在，在农村大片大片的土地发包给债主，30―50年不变，债主种地不交税费，只用高利贷的利息抵扣就行了，债主变成了不交税的“地主”。为了完成上面的税费任务，乡村干部便把农田的税费强加到人头上，农业税变成了人头税。乡村巨大的债务负担，通过一系列中间环节，就这样最终都转嫁到了普通农民身上。 

    15．农民没有集体谈判能力，是造成其贫困的重要社会原因。在社会现阶段，还存在着各种各样的利益集团，各自能够从社会利益总量中分到多大的份额，一方面取决于各自的社会地位和贡献，另一方面取决于他们的组织程度和影响政策的能力。在这种集团性的利益角逐中，哪个集团的组织程度高，自己的劳动争取社会给予较高评价的能力强，哪个集团就有可能争取到更大的利益。干部集团说涨工资就涨工资，而且可以加班加点把钱发下去。电信部门用户意见那么大，他们为了维护本集团的高工资高福利，编造各种理由混淆视听，就是不肯放弃一统天下的垄断地位。而农民兄弟就没有这两下子了。由于农民居住的分散性、生产方式的封闭性、社会交往与联系的局限性、思想观念上的保守性，他们并没有形成一个紧密的利益集团，人数众多的优势被组织程度的松散所抵消，因而表现出的群体力量十分微弱。他们在与外界组织发生关系时，只能以个人对群体的方式进行，双方力量的不对称给农民造成了极大的压抑感和自卑感。他们只能充当社会利益分配结果的被动接受者，而很少有可能以主动进取者姿态和实力影响社会利益的分配向有利于自己的方面倾斜。农民的怨气再大，牢骚再多，也是以极端分散的形式表达出来，形不成直接威胁社会秩序的集团性力量。在这一点上，我国农民与发达国家农民差距很大。法国农民对欧共体的农产品价格政策不满，一个晚上用拖拉机和麦秸把凯旋门前的大道塞死，以示抗议。结果迫使法国政府未敢在文件上签字，充分显示了组织起来的农民的威力。 

    16．官员为了显示自己的“政绩”大做表面文章，结果是官员得虚名，农民遭实祸。就拿修公路来说，本来是一件功在当代，利在千秋的善事。但有些决策者却把它搞成花架子工程，该修的地方他不修，不该修的地方他瞎修。本来资金非常短缺，当地老百姓不堪重负，还要花大把的钱在道路两旁栽种名贵花草树木。为了建成什么“经济带”、“精品区”，不顾自然规律和经济规律，把温室大棚、精品果园、花卉基地，以及其它凡是有展示价值的“项目”，一股脑地排列在公路两旁。老百姓把这样的公路称为“参观路”、“旅游路”、“视察路”，好看不中用。路上没有几辆车跑，搞集资和摊派筹集修路款又增加了农民负担，为了把公路两旁“装点”起来又要折腾一阵子，再加上占用耕地、动迁民房、耗费民力的支出，农民的所得补偿不了所失。把公路变成了一条仅供人们观赏的“风景线”，成了标榜官员“政绩”的“纪念牌”。这样的“富民工程”不是富民，而只能使老百姓变得更穷。应为农民争取“国民待遇” 

    17．解放以来，我国农民的社会地位虽然逐步有所改善，但其总体状况不容乐观。从理论和法律地位上讲，农民是全体社会成员中具有平等地位的构成部分，与工、兵、学、商、干享有同样的权利，并不低人一等。但是，农民的名义社会地位与实际社会地位相差甚远。农民在社会结构中的实际地位处于最低层。农民的职业本来是神圣的，没有农民的劳作和辛勤耕耘，就没有人类生存所必需的消费资料，也就没有人类社会的存在和发展。然而，鄙视农民，看不起农民职业的社会心理却根深蒂固。农民耕作了一辈子，给社会创造了大量的财富，竟然被说成是没有“工作”。而从事其它职业的人，自被一个组织正式录用那天起，就算参加了“工作”。除了农业以外的任何行业，录用人员几乎都要经过筛选，合格者才能上岗。而从事农业生产的劳动者，其素质似乎不需要有什么要求，凡是别的行业不要的人都可以干农业。 

    18．现行的刚性户口管理制度，把农民牢牢地拴在土地上，使农民的迁徙自由和择业自由受到了极大限制。在严格的户口等级制中，农户处在宝塔式等级阶梯的最低层。农民要想改变自己的户口性质，变为非农户或城镇户，如没有特殊理由和关系，几乎是不可能的。现在虽然有所松动，管制不再那么严格了，但农民想变成一个真正的“城市人”，仍然是一种极不容易的事情。因此，只要祖上是农民户，就有可能世世代代沿袭下去。因为在户口等级背后是重大的利益差别，比如就业、子女上学、住公房、吃补贴、使用公用设施等都大不一样。在这种户口利益分配机制的作用下，人们都企图实现户口等级的垂直方向跃迁。而为了防止各级城镇、市的人海之患，于是，一堵堵户口高墙矗立起来。尤其是农民与城镇居民之间的这条界线，鸿沟之深、反差之大，世人无不知晓。一个农民的子弟，如果通过考学、参军等途径，取得城镇户口，吃上商品粮，跳出了“农门”，那就是出人头地，满门生辉。在过去的许多年里，对于某些干部的处罚，往往是取消其城市户口，赶到农村去“劳动改造”。似乎这些人只配与农民为伍，可见农民社会地位之低下。总之，现行的户口制度对农民是极为不利的，把他们限制在狭小的地块上，一代一代繁衍下去，与日益发展的现代文明始终隔着一段距离。 

    19．国有财产名义上是属于全民的，农民也是其所有者中的一员，理应从国有财产的收益中得到好处。可事实上，农民对国有财产没有实际占有权和支配权，从国有财产的收益中分到的好处也很有限。国家对农业的投资列项时被称为“国家财政支援农业资金”，似乎这部分钱是国家和“工人老大哥”从外部施舍给农民的，农民从来就积累不了资金。而实际情况并非如此，国家在奠定工业化基础的过程中，以价格剪刀差的形式从农民那里取走了大量资金，农民为国家做出的真实贡献长期被掩盖了。到头来，农民反而成了困难户，成了被“救济”的对象，这在逻辑上实在太荒唐。农民在财产关系上的这种不平等地位，是其社会地位整体低下的重要根源。 

    农民社会地位的低下与农业生产地位的重要形成鲜明的反差。这就是说，社会经济结构中非常重要的部分――农业生产，却由被人看作最不重要的社会成员去完成。这种二律背反至今没有引起人们的重视。须知，一个职业阶层的主体成员受歧视，这个阶层所从事的职业  是不可能兴旺发达的。由于农民在不公平的环境下缺乏  种田的内在动力，经常要靠外部输血打气，才能维持生  产或换来短暂的繁荣。凭借这种没有健全的动力机制的  农业基础，怎么能维持农业的稳定增长呢？ 

    20．中国农民是极易遭受外部攻击和伤害的群体，但  是他们极能忍耐。对他们的利益不损害到一定程度，他  们的情绪很少明显表现出来。在以往大搞政治运动的年  代里，许多农民吃不饱饭，过着几乎赤贫的生活，但还虔  诚地“学大寨”、“割尾巴”、“搞穷过渡”。推行农业生产承  包经营责任制后，随着商品经济的发展，农民的商品经  济观念有所增强，自主精神开始复苏。但是，农民的总体  力量还是很单薄，不足以有效抵抗外来的伤害。对农民  的伤害主要有：政策性伤害，如农业基建投资减少，取消  或不兑现已公布的奖励政策，某些产品国家订购价格偏低等；交易性伤害，如收购农产品压价，残次农机具、假农药、假化肥卖给农民，生产资料价格大幅度上涨，超出  了农民的承受能力等；行政性伤害，如有些地方政府机构的少数干部，依仗权势横行乡里，巧取豪夺，大吃大喝，乱搞摊派，严重侵害农民的合法权益。面对这些伤害，农民敢怒不敢言，顶多发发牢骚，消极怠工，不积极完成交售指标，自行调整生产结构。 

    21．在一个农业大国里，农民的政治参与程度如何，是衡量这个国家政治生活开化和健全程度的重要标志。在这方面，中国大陆有时候做得好些，有时候做得差。从中国目前情况来看，影响农民参政既有客观因素，也有主观政策方面的因素。从客观条件来讲，农村地广人稀，居住分散，交通不便，通信不畅，农民平均文化程度低、素质差，信息传递媒介非常有限。从主观条件来讲，担负主要信息传递功能的县、乡政府及村民组织，由于自身素质的限制和利益偏好的扭曲，很难做到下情上达，客观公正。新闻、影视、文学等形式的信息载体，面对着广阔的农村空间，其触角只能伸到其中极小的部分。农民的保守观念、宗法观念、封建等级观念大大地限制了他们的眼界，在受到屈辱和侵害之后，不敢见官，缺乏披露事实真相的手段，迫不得已时只会采取旧式“告状”方式。由于信息传递不畅和失真，高层领导机构在作决策时，就缺乏可靠的依据，农民的意愿也很难及时反映到上层机构中去。 

    22．在中国，民主政治的建设起步较晚，民主化的程度还比较低，农村与城市相比，差距还要大。农民基本上是现实政治的被动接受者，而不是现实政治的积极参与者。比如，选村干部、选人民代表，往往抱着无所谓的态度，参与意识非常淡薄，对乡、村发展规划的决策，村民也很少有机会发表意见，往往由少数人说了算。对涉及国家政策的重大问题，农民就更觉得远离自己了。县、乡、村干部的选拔和任命，虽然推行了差额选举制，由于信息传递和参与渠道不够通畅，人们对选举程序还不够熟悉，因而选民的意志事实上还难以充分表达。因此，干部的使用实际上主要通过垂直任命方式决定。这样，干部的行为方式取向倾斜于对上负责，而不是对选民负责，选民的利益无法取得政治保障。 

    农民缺少参与政治的具体组织形式。目前在中国大陆，工人有工会，记者有记协，艺术家有文联，学生有学联，工商户有工商联，总之，各个阶层都有一个政治性的常设组织，唯独农民阶级是个例外。特别是农村实行承包制以后，家庭成了农村主要甚至唯一的生产经营单位，生产生活以及部分公共事务都通过家庭来完成。随之而来的是党团组织、民兵组织、妇代会、治保会等原有各种村级正式组织的功能弱化，而新的村民委员会又极不健全，致使农村社会走向失调状态，许多早已消失的消极甚至丑恶现象重现。 

    23．长期以来，对农民问题的观察，有相当数量的观察主体是从城市利益偏好出发并以其为判断标准的。近一时期，在扩大内需宏观政策背景下，“让农民富起来”的呼声又多了。对这一反复重提的口号，人们一般不会认为它有什么问题，可是，经过仔细琢磨就会发现，这一命题从头到脚都浸透了腐朽的恩赐意识，似乎农民的富裕不是自己创造的，而是另外一些什么人赐予的。“让”你富起来，你才能富起来，不“让”你富起来，你就干瞪眼。 

    “让农民富起来”，与其说是在“关心”农民，倒不如说更是为了关心城里人的利益。多年来，我们没有能够跳出这样一种循环，当农业衰退，农产品供应不足，威胁到城镇居民的切身利益时，农业才被又一次重视起来。也只有在这时，才体谅到农民的苦衷，又是“休养生息”，又是“增加投入”。一旦形势好转，就又把农民丢在一边，置农民利益于不顾，直至农民不堪负担，生产积极性下降，农产品急剧减产为止。此次“增加农民收入”，“让农民富起来”的呼声又起，并不是那些有头有脸的人由于良心发现，真的关心起农民的生计问题，而是由于城里人生产的存货卖不出去，正在发愁而无计可施，才又一次打起了农民的主意。试想，如果再出现1988年“抢购风”那种热销形势，他们还有积极性为增加农民收入而呼号吗？恐怕早把农民又撇在一边了。 

    24．从城市现有秩序和利益格局出发对“民工潮”的片面评价，不利于城乡社会经济的协调发展。对民工的歧视意识渗透到城市生活的诸多方面，“下等人”偏见具有广泛社会基础。民工被一些城里人看作是“盲流”。在公共汽车上，本来是城里莽汉或悍妇碰了乡下人，却反过来臭骂农村人“找死”。一到清理卫生和整顿秩序的节骨眼上，便把民工聚居区视为重点清理对象，像搜查罪犯一样对待民工。一些地方政府推行“腾笼换鸟”的用工政策，把民工撵走，腾出位置安排城里人就业。面对民工的收费五花八门，随便找个什么理由，就可以罚款或收容。有的地方遣返民工，动用大量警力，不分青红皂白，塞上火车拉出本辖区了事。在很多情况下，民工做人的尊严都得不到基本保障。 

    中国民工潮涌动不止，虽然带来一系列社会问题，但正面作用始终是它的主导方面，民工为城市建设与发展做出了巨大贡献。在现代化的进程中，城乡经济一体化，全国经济一体化，国内统一市场的形成，迟早要实现。城乡之间只有互相融通，实现良性转换，才能共存共荣。从这个意义上讲，产业的转换与升级，人口的迁徙与流动，社会的分化与整合，对于一个正处于转型中的社会来说，具有客观必然性和历史进步性。对农村现行管理体制的思考 

    25．中国对农业、农村、农民的组织管理是通过一个垂直的自上而下的官僚系统操纵运作的。一道政令从中央政府发出，需要经过省、市、县、乡（镇）、村等一系列中间环节才能传达到农民那里。即使中央的决策是英明正确的，也难免在传递过程中变形走样，经常出现“经是好经，可都让歪嘴和尚给念歪了”的情况。因为各级政府和官员都有自己的利益和偏好，他们对上级的指令，往往采取实用主义的态度，认为有利就贯彻执行，不利就消极怠工，顶着不办。有个地方把减轻农民负担的文件编成小册子发给农民，农民有了维护自己正当权益的尚方宝剑，由此触怒了地方当权者。他们竟然采取像收缴非法出版物那样，命令把这些小册子限期收回销毁。由于政令不通，权力运作中间受阻，中央政府的农业和农村政策在实施中大打折扣，很多情况下不能落到实处。 

    地方官员造假成风，“官出数字，数字出官”已成公开的升官秘诀。农村的真实情况，经常被官员所扭曲，等传递到上级决策部门时，已面目全非。由于信息失真，中央政府为了保证决策的科学性，对来自于行政系统的信息必须进行筛选和过滤，以别真伪，同时还要开辟另外的信息渠道加以佐证，因此，决策成本很高，决策效率很低，政策效应时滞很长。农村的许多问题，由于天高皇帝远，鞭长莫及，只有到了积重难返富有破坏性的严重程度时，才能引起高层决策部门的重视。 

    26．农村的“村”，虽然只有一个字，但它却包容了丰富的内涵。它既是一个地域单元，也是一个居民单元，还是一个政治单元。在现行农村管理体制中，村设有党支部和村委会，是国家机器与农民联系的最基层组织。无论是村支书还是村长及其他“委员”，身份都有二重性质：村官也是一种“官”，也要说官话，打官腔，替政府办事，“别不拿村长当干部”；但村官未经正式委任，不吃皇粮，只是享受村里的补贴，同时还要耕种责任田或经营其它项目，因此又是“民”。这种“官”“民”二重性身份，常常使村宫陷入十分尴尬的境地。他们既要对政府负责，又要对村民负责，当二者利益发生矛盾时，左也不是，右也不是，成了“豆饼干部”，夹在中间受窝囊气。那些个比较穷的村，村官既享受不到政府的薪酬，从村里领到的补贴又少得可怜，因此没有积极性，有能力的人谁都不愿意干，勉强干了也是当一天和尚撞一天钟，很不负责任。有些私心重的人看中了这个位置，一旦走马上任，便大捞个人油水，对于村民整体利益来说，其结果只能是成事不足败事有余。因此，目前这种村级权力组织形式，既无足够激励，也无严格约束，职能不清，责任不明，很难发挥作用。 

    27．无论是从民主的历史进程还是从法理的逻辑严密性上来说，实行村民自治都是一个理想的选择。从全国各地执行村委会组织法，推行村民自治的情况来看，所  取得的成就是应当充分肯定的，所展现的发展趋势是有  光明前途的，但也确实遇到了许多新的问题和麻烦。党  支部和村委会两套领导班子究竟谁说了算，职责怎样界定和划分，公说公有理，婆说婆有理，莫衷一是，很难统一，在实际工作中内耗严重，摩擦不断。有些干部对实行村民自治认识不足，认为农民素质低，不能自治；搞村民  自治削弱党在农村的领导地位；乡领导不能任命村委会干部，必然削弱乡镇政府的权威。在村委会选举过程中，限制民主，压制民主，指选、派选、贿选等违法现象不断发生。确有少数地方的家族势力、黑恶势力操纵选举，使选举失去了公正性和合法性基础。农村人口大量外出打工，流动性很大，这一部分人如何行使自己的民主权力，还没有找到一个很好的解决办法。总之，村民自治这条路，大方向是完全正确的，但要真正把它走通，还要扫除很多很多的障碍，需要经历一个较为漫长的探索过程。 

    28．高度集权、政社合一的人民公社制度被废除后，取而代之的是乡（镇）政府。作为政府序列设在农村的基层组织，其目前的状态正面临着一系列严峻考验。作为一级政府组织其职能应该是保境、安民、维护市场秩序、提供必要公共用品，但在实际工作中职能严重错位，以各种名义干预农民生产经营自主权，造成损失后又不负任何责任，引起农民强烈不满。乡（镇）干部是由上级组织任命和委派的，因此只对上负责，有时为了显示“政绩”，弄虚作假，不惜损害农民利益。乡（镇）政府机构庞大，人员臃肿，全国乡级供养人员达870．9万人，每乡（镇）平均约200人，超出了农民的承受能力。由于实行自收自支、财政包干制度，乡（镇）财政普遍入不敷出，债台高筑，为了开工资和维持日常运转，只能向农民伸手，加大农民负担，搞得农民怨声载道。少数乡政府由于财政拮据，欠债甚多，债主盈门，为了躲债而紧锁大门，停止办公，丧失了政权组织存在的价值。 

    29．面对乡（镇）政府的这种状况，有两种办法可供选择：一种是在现有的制度框架内加以改进，另一种是干脆取消它。前一种办法经过多年的尝试，证明难以奏效。比如，机构越减越大，摊派越搞越多，作风越转离群众越远，都是在“深化改革”、“转变作风”的改进和整肃声中出现的情况。后一种办法，即取消乡（镇）一级政府组织，不是不可以一试。当其弊多利少，成本大于收益，自身已成负值的时候，就失去存在的合理性，让其“破产”是顺理成章的事情。至于这样做是否可行，广大农村会不会出现权力真空？这种担心大可不必。因为在漫长的封建社会，皇权只设到县，其下由乡绅等民间力量和组织代为管理，很多时候管得也挺好。农民暴动和社会动乱大都不是由皇权统治不到而产生，而是由皇权的过度统治而造成。历史事实足以证明，县以下不设政府机构，不委派“朝廷命官”是有依据的。可考虑设一个精干的乡公所在县和村之间起桥梁和纽带作用。 

    30．农村管理体制的改进与优化，必须建立在相信农民的基础之上。发财致富，使日子过得更好，没有任何人比农民自己更关心这件事。在农民自己的事务上，政府官员并不比农民更聪明。积几十年的经验，在很多情况下，越是外部力量异常重视农业，大抓农业之时，越是农民倒霉的时候。人民公社用那么强大的政治力量去管农业，管好了吗？“文革”中派了那么多“工作组”、“军宣队”、“五七战士”去抓农业，抓好了吗？现在仍然有那么一些自以为“高明”的干部，到处指手画脚。农民本来已经播种了粮食和蔬菜，干部去了非逼着拔掉换成栽烟叶。这样横加干预能有好结果吗？时下有“逼民致富”这一说，简直是千古奇谈。有逼婚、逼债、逼命的，哪有“逼富”的。其实，农民的要求非常朴素现实，没有多少人想入非非，要一夜发财。只要给他们一个安居乐业的环境，他们自己会找到致富的手段和门路。封山育林，草木自长，民不受扰，其业自旺。汉代政治家贾谊曰：“天下牧民之道，务在安之而已”。中国的县、乡政府及其官员，自己的职能如何定位，该管什么，不该管什么，应当从贾谊的精辟之论中受到启迪。 

    31．农村政权组织的职能科学定位之后，农村和农民的许多事务将不再由政府出面管理，但又不能处于没有管理的无序状态。解决这一问题的根本出路是发展民间组织。 

    首先要发展经济组织。经济组织是整合农村经济资源形成产业优势的载体，是实现农户与市场对接的桥梁。经济组织的领袖一般有较高的素质和才干，能够担当起与政府及其它社会主体就某些公共事务进行协商、谈判的职能。由经济组织解决利益纷争问题，容易达成妥协，风险较小。 

    其次是发展行业组织。行业协会作为一种非盈利性的社团组织，为会员提供信息服务并制约和协调会员的个体行为，其组织功能和网络优势是单个企业所不具备的。通过行业协会去处理经济事务，具有更多的内在动力和自律性质，因而比政府的直接干预更有效率。 

    再次是建立农民协会组织。从中央到地方都应建立农会，作为农民阶级利益的政治性团体，在法律允许的范围内活动。它的基本职能是：调查研究，了解农民的经济、政治、思想、文化情况，及时向各级政府决策部门输送意见和要求；代表农民参加政府决策工作，对于有关农业的重大决策，农会要参与意见征集、方案论证、提出有关草案或修正案的工作，以确保决策的科学性和可行性；当农民的利益受损害时，农会可以代表农民向有关部门交涉，为农民伸张正义，维护农民的合法权益。 

    32．财政体制不合理，是造成农村诸多矛盾的重要原因之一。从1992年开始，各级政府分灶吃饭，凡农村有收入、有潜力的税种、税源，都被中央、省、市全部或大比例上调了，但工作却被层层压到基层，发展经济、城镇建设、计划生育、社会治安、防灾救灾、环境保护、教育卫生、社会保障等，一个都不能少。由于财权与事权不统一，县和乡（镇）可支配财力太少，为了应付局面，只好加大预算外资金的征收力度，乱收费，乱摊派由此而生。 

    义务教育本来是国家的责任，最后却完全变成了农民的负担。兴办农村教育，农民要出四次税费，在税收中用于教育的部分由农民负担，教育附加费全是农民负担，教育集资农民又出钱，学校的乱收费农民还出钱。与城市学校相比，同在一片蓝天下，农村学校从财政那里得到的钱要少得多。农村税费改革试验受挫，据说问题就卡在农村教育经费来源无着落上。 

    鉴于上述情况，改革财税体制，调整城乡利益关系格局，加大向贫穷落后农村转移支付的力度，势在必行。农村经济与社会发展的战略选择 

    33．确定中国大陆农村的经济与社会发展战略，必须突破传统的思维定势，即就农业谈农业，就农村谈农村，在不改变农村基本格局的前提下去谋求农村有限的发展与进步。这种思路的根本缺陷是割裂了农业、农村、农民问题与社会其它单元的有机关联，把“三农”问题作为一个孤立的系统单独加以研究，因而实现不了农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的良性转换与互动。农民的状况只能得到局部的改善和短期的好转，传统的农业社会难以融入现代社会之中，从而阻碍了整个中国现代化的进程。 

    解决中国大陆的“三农”问题，其根本出路是大量减少农民。这些农民到哪里去，就不只是农业和农村内部的事情了，它涉及到整个社会利益格局的大调整。因此没有一个宏大的战略眼光，没有一个巨型的系统工程，是无法解读和驾驭这件事情的。 

    确定中国大陆今后的农村经济社会发展目标，不能仅仅满足于表层的物质需求，而要着眼于解决更带根本性的深层次问题。战略目标应是实现以下三大战略转型。 

    34．一是农业产业的战略转型。脸朝黄土背朝天，一家一户搞单干，自给自足小生产，这是几千年来中国农业的基本形象。中国二十多年的改革开放，农业产业素质虽然提升了许多，但上述形象并未得到根本改造。中国农业产业未来的发展方向，是从传统农业产业向现代农业产业转型。这种战略转型的主要内容包括： 

    技术基础转型。既要发挥传统耕作技术的优势，又要用现代科学技术改造武装农业产业，大大增加农业产业的技术含量，改善农产品品质，提高农业劳动生产率和土地产出率。 

    产业结构转型。低层次的产业结构是与自给自足的自然经济和封闭狭小的市场需求相适应的。面对着市场范围的扩大和竞争的加剧，面对着需求层次的提升和需求多样化，农业产业的供给结构必须进行战略性调整，以适应市场需求的变化。这种结构调整不是一次性的，不是靠行政命令推动的，而应该成为一种市场导向的有内在动力的生产者自主行为。 

    产业组织转型。农业产业的生产、加工、储运、销售、服务等环节，应通过专业性产业组织分工协作去完成，发挥分工优势，以提高产业的组织化程度和市场竞争能力，形成规模效益。 

    35．二是农村社会的战略转型。由于特殊的历史原因，中国大陆农村与城市形成了互相分割的二元结构。农村的社会意识、社会结构、社会运转方式与城市相比有很大的不同。城市已经不同程度地进入了现代社会行列，  而农村大都还停留在落后的传统社会阶段。以血缘为纽带的宗法关系，以地域为界限的村落群体，“鸡犬之声相闻，老死不相往来”的封闭状态，一家一户的细小规模经营，贫弱的经济和不便的交通，阻碍着农村向现代社会形态的转变。要改变这些不利条件，是有相当难度的，但也不是无路可走。纵观各国社会转型的历史经验，解决这一问题的根本路径是城乡互动，良性转换。通过推进工业化和城镇化战略，有序地把一部分农村人口转化成  非农产业人口，进而游离土地变为城镇人口，从而融入现代社会生活之中。通过教育、文化、科技、人员交流、产业联系、各种媒体的纽带和中介作用，把城市现代文明输入农村，逐步改造农村的社会意识和社会结构，把农村演变到现代社会形态中来。 

     36．三是农民身份的战略转型。人是万物之灵，人权是各种社会权能中最基本的权能之一，解决中国的“三农”问题必须以人为本。离开了对农民作为“人”的终级关怀，不从根本制度和体制上解决农民的身份歧视或社会地位问题，中国的“三农”问题就永远不会有一个令人满意的结果。 

    长期以来，中国的农村政策存在着“见物不见人”的情况，反复加以强调和“狠抓”的是“农业”、“粮食”等对象，至于作为其主体的人――农民的状况如何，则漠不关心，甚至屡加伤害。当需要向农民索取的时候，用各种办法把农民管得很严，当社会福利总量增加，切割蛋糕向社会成员分配的时候，又通常把农民排除在体制之外，表现得极为吝啬。农民的末等公民地位是农业和农村不景气的深层根源。解放农民，还农民一个平等的社会地位，是解决“三农”问题的关键所在。 

    解决农民“国民待遇”问题，不能仅靠道义诉求，需要有实际措施和步骤。在义务教育、户籍管理、迁徙自由、市场准入、劳动就业、公共物品使用、民主参与等诸多领域，完全可以逐步取消对农民的歧视性限制，在解放农民的路上迈出实质性步伐。 

    37．推行以消化农民为主旨的工业化路线，是解决中国“三农”问题的重要战略举措之一。早在20世纪50年代，中国就执行了以优先发展重工业为主要内容的工业化路线，相继建立起了门类比较齐全的工业体系，逐步奠定了工业化基础。但是，这种工业化路线是一种片面的畸形的工业化路线。为了积累工业化所需资金，通过工农业产品价格剪刀差从农民那里抽取了几百亿元，通过设置城乡二元社会制度，阻止农民进城，营造了一个相对宽松的工业发展环境。因此，这种工业化是一个靠剥夺农民而搞起来的工业化，是一个把农民排除在外的工业化，是一个以造成城乡二元结构而后患无穷为代价的工业化。 

    迄今为止，中国的工业化任务尚未完成，仍需继续推进，但必须改变策略，把以城市利益为导向的工业化路线改为城乡联动、有大量农民参与的工业化路线。在法律和国家产业政策的规制下，鼓励有条件的农民创业办厂，既可以在乡村办，也可以到城市办，取消各种歧视性的准人限制。在用工政策上，鼓励农民到工业部门就业，既可以离土不离乡，也可以离土又离乡，最终改变农民的职业身份。 

    在中国，劳动密集型的传统工业仍有很大发展空间，仍有很多比较优势。用资本密集型的高新技术产业无节制挤压和替代劳动密集型的传统工业是不明智的。这样做的结果，不仅给城市就业造成困难，也堵死了农村劳动力转向工业部门的通道。在工业化技术档次的选择上，应当有一个合理的梯次结构。 

    38．在中国大陆，推进城镇化战略，已得到决策层的充分肯定并加以实施。这一举措对于解决“三农”问题具有重大意义。有专家分析认为未来10年，中国大陆每年仍然将有八九千万人流动于城市和农村之间。中国要想提高城市人口比例，必须以每年1000万人的速度增加城市人口，到2040年城市人口占总人口的比例可以达到50％左右。 

    在实施城镇化战略中，中国大陆采取了多种方式：通过城市向郊区辐射，将郊区农村变为城镇；通过建立和培育市场带动一个地方的经济发展，逐步形成城镇；通过利用区位和资源优势开发港口、资源、矿产、旅游区、经济开发区形成城镇；通过产业转化、兴办工商业项目吸纳农村劳动力逐步形成城镇。此种战略的延伸路线是：有实力的集镇发展为小城市，小城市发展成中等城市，中等城市发展为大城市，在大城市周边发展卫星城，最终将大片农村转化为城市或郊区城镇。 

    应当说，上述城镇化战略的实施，已经显露了积极的作用，并展示了良好的发展前景，但也出现了一些不容回避的问题。一是小城镇遍地开花，迅速膨胀。1985年全国建制镇还只有7956个，2001年已经达到20000多个，占用耕地，破坏资源，规模和聚集效益差。面对这种状况，究竟是应该发展小城镇还是发展规模较大的城市更有前途，中国决策层面临着新的抉择。二是在推行城镇化战略的过程中，行政驱动色彩很浓，长官意志盛行，按经济规律办事不够，搞了许多“有城无市”、缺乏经济内容支撑的“空壳城镇”。其结果是背离了城镇化的初衷，造成了资源的巨大浪费，也损害了农民的利益，是需要反省的一件事情。 

    39．农村人口向城市转移的过程，不可能一步到位，要经历一些中间环节和过渡阶段。他们首先作为外来人口流动于乡村和城市之间，再进而以边缘群体的形式较稳定地聚居在城市非主要区域，直到最后完全融入城市主流社会。这一演进过程是实施非农化和城市化战略的必经之路。不能因为边缘人口增加城市压力、破坏环境、犯罪率上升、形成贫民窟等负面影响的存在而人为地阻止这一进程。只能采取积极措施，兴利除弊，尽量减轻这种国内移民所带来的阵痛，帮助边缘人群尽快融入主流社会。 

    中国政府和城市当局对外来人口或边缘群体应当采取更加开放和包容的政策。能够以民主、法制、人权的原则维护主流社会与边缘群体之间的平等，至少应保证最低限度的即公民权利意义上的平等；在市场准入，起码是劳务市场准入方面提供更为平等的机会；要建立和形成边缘群体与主流社会之间的矛盾缓冲和化解机制；在使用公共物品方面，当主流社会的公共空间无法吸收他们的情况下，应当帮助他们在法治的基础上建立自己的公共生活，否则黑社会这类组织便会填补这个空缺。 

    40．中国大陆一些先进的城市和地区，提出了“率先”实现现代化的目标，这一取向与解决“三农”问题是背道而驰的。因为这些局部“发达”城市和地区不是一个个孤立的实体，在被大量非发达地区包围和渗透的环境中，它的肌体中不停地注入和流淌着非发达的血液，不管表面上如何光泽和艳丽，其内质上丑陋的一面总是存在的。因此，这种所谓“率先”现代化，仍然是一种把农民排斥在外的“现代化”。 

    游离于整体之外，建立这样的“现代化”飞地，完全可以通过如下方式实现：把自己的发展建立在对欠发达区域的资源掠夺和生态环境破坏上面；把少数人的富裕建立在多数人相对贫困的基础上；把繁华的城市镶嵌在落后的乡村中间。这种“现代化”是一种偏私的缺乏根基的畸型现代化。 

中国大陆最高当局对地方政府的这种“率先”实现现代化举措，不宜采取鼓励方针。为了有利于解决“三农”问题，那些个已经接近“现代化”的城市，一段时间里不要再上那些“锦上添花”的项目，不要再搞那些浪费性的翻新改造工程，广场、绿地、标志性建筑等所谓“政绩”工程亦应得到有效扼制。否则，支撑这种局部“现代化”的巨大花费必然通过税费和价格等渠道把负担转移到农民的头上，使农民的处境更加不利。这样的结果，对全社会任何一个群体的
长远利益都是有害的。 

    （作者：宫希魁  作者是中共大连市委党校） 

     摘自：2002.6《战略与管理》